在全国质检系统法制监督现场经验交流会上的讲话（2006年9月20日）

在全国质检系统法制监督现场经验 交流会上的讲话 李传卿 （2006年9月20日）   这次全国质检系统法制监督现场经验交流会是总局召开的一次重要会议。这次会议的主要任务是，总结交流质检系统五年来法制监督工作经验，研究部署当前和今后一个时期法制监督工作，特别是进一步推行行政执法责任制和进一步深化行政审批制度改革这两项重点工作。昨天，江苏检验检疫局和江苏省质量技术监督局分别就废旧物品监管和开门审理案件进行了现场执法演示。这次演示选材好、形式新、内容实，不仅组织严密、操作规范、协调一致、工作到位，更为重要的是这次演示起到了动员、探索、训练、示范作用。刚才，北京检验检疫局、北京市质量技术监督局等8个单位又进行了典型发言，从不同角度介绍了加强法制监督工作的做法和经验，使与会代表听后很受启发，也很振奋。这次会议时间虽短，但主题突出、内容充实，达到了预期效果。下面，我结合学习贯彻前不久国务院召开的加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议精神和这次现场经验交流情况，就法制监督工作讲几点意见： 一、积极探索，开拓创新，质检系统法制监督工作取得显著成效 总局成立五年来，全国质检系统坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，紧紧围绕实施国务院《全面推进依法行政实施纲要》，着力于提高依法行政水平，从质检工作实际出发，不断探索法制监督的新途径，完善法制监督机制，强化法制监督力度，质检法制监督工作取得显著成效。 （一）法制监督力度明显加大。 一是积极推行行政执法责任制。在梳理执法依据、分解执法职权、确定执法岗位、明确执法责任的基础上，初步构建起内部层级监督体系。目前，各级质检部门梳理执法职权、执法主体的工作已基本完成；部分质检部门完成了分解执法职权、明确执法责任的工作；还有相当一部分质检部门在建立健全行政执法考核评议制度等方面进行了有益的探索，如将质量管理体系认证、绩效考评和责任追究有机结合，健全行政管理体系等做法，为进一步完善行政执法责任制积累了经验。 二是稳步推进行政审批制度改革。总局分三批共取消67项行政审批项目，减幅达50%多，调整后保留的行政审批事项61项，下放2项，改变管理方式5项；建立了一批规范行政许可行为的规章制度，统一了行政许可法律文书，完善了行政许可授权委托程序，加强了对行政许可项目的后续监管；全面实行了审批项目名称、审批依据、申请条件、受理单位、审批程序、审批期限、收费标准、审批结果“八公开”；各地还采取了集中办公、“一个窗口”对外、一站式服务、网上受理审批等一系列便民、高效办理行政许可的措施，受到企业普遍好评。 三是切实加强法制监督检查。五年来，各级质检部门坚持执法检查这一行之有效的监督方式，广泛组织开展了形式多样的执法监督检查、案卷评查、法律法规贯彻实施情况专项检查等活动。着重针对行政处罚、行政许可这两项主要行政权力，开展“五查一交流”，即：查法制基础建设，查执法文书，查案件把关，查普法工作，查队伍建设，质量监督与检验检疫两系统互相交流执法情况。通过监督检查，纠正了一些不规范的行政行为，促进了行政行为的合法、合理、规范、有效。 （二）法制监督体系初步建立。 一是建立了行政权力相互监督制约的体制。按照总局的统一部署和要求，各地质检部门普遍建立了行政处罚的调查、审理、执行三分离的工作体系，正在逐步建立行政许可的受理、审查、决定三分离的工作体系。通过在行政执法的不同阶段，由不同的机构和人员来实施，既实现了权力分散，也实现了权力制约。同时，监督前移有利于促进全方位监督机制的建立，提高了监督效力，这对规范行政行为，预防职务犯罪具有十分重要的意义。 二是建立了科学民主决策机制。五年来，总局在全国质检系统推行行政处罚案件的集体审理制度，进一步完善了行政处罚决策的规则和程序；部分质检部门实施行政许可的委员会集体审议制度，有效防止了越权决策、违法决策、随意决策。这些重要举措有利于保障行政行为规范，有利于保证行政决策科学，为构建法制监督体系、规范具体行政行为打下了良好的基础。 三是加强了规范行政行为的制度建设。各级质检部门以各类行政行为有章可循为目标，加快建立健全行政行为、行政程序等方面的制度规范。总局先后发布了《质量监督检验检疫行政执法证件管理办法》、《质量监督检验检疫行政执法监督与行政执法过错责任追究办法》、《质量监督检验检疫行政许可委托实施办法》、《出入境检验检疫行政处罚程序规定》等一批部门规章。各地也在规范自由裁量权、规范行政许可程序、强化行政许可监督、实施政务公开等方面出台了一系列规范性文件。 （三）法制监督方式日臻完善。 一是注重协调配合。不少质检机构把法制监督作为一个系统工程，组织各职能部门齐抓共管。比如，法制监督部门加强与纪检监察部门的协同配合，共同维护当事人合法权益，纠正不规范行政行为，强化法制监督的力度；加强与人事部门的协同配合，突破法制监督在违法行为后处理上的职能制约，强化法制监督的权威；加强与其他业务部门的协同配合，扩展法制监督的触角，推动执法责任制的顺利实施。 二是注重内外结合。各级质检部门在加强内部法制监督的同时，积极引入外部监督机制，自觉接受人大、政协、法制办、司法机关的监督。很多质检部门主动邀请专门机关组织开展监督检查，主动上门听取意见，认真接受包括行政相对人在内的广大人民群众的监督。不少地方采用“执法监督卡”、“意见征询单”、开通举报电话等多种形式，经常性听取意见，诚恳接受来自新闻舆论的监督，保持和巩固了严格执法、公正执法、文明执法的良好形象。 三是注重开拓创新。五年来，各地在法制监督工作中做了大量的探索，创新了诸如“三位一体”、“电子执法监管”等监督体系和“开门审案”、“无纸化案审”等监督方式。有的地方还在完善复议监督机制和重大案件报批、备案制度上下功夫，出新招，出实招，建立健全层级监督机制。还有，加强各地区、各部门之间互相交流、取长补短，有力地推动了法制监督工作向纵深发展。 （四）法制监督作用充分显现。 一是保证了行政执法质量。复议、诉讼既是法律赋予当事人的合法权益，也是检验行政执法质量的“试金石”。据不完全统计，五年来，全国质检系统各类行政行为发生复议案件2818起，维持1150起，撤销408起，复议撤销率为14.48%。发生行政诉讼案件1874起，法院维持916起，撤销174起，败诉率为9.28%。在此期间，复议撤销率、诉讼败诉率以及复议诉讼案件总数均呈逐年下降的趋势。这些数据充分反映，执法办案质量在不断提高，质检行政执法的公正形象有了明显提升。 二是提高了行政执法力度。五年来，各级质检部门努力强化全方位监督，及时纠正违法违规行为，化解执法的社会矛盾，有力地保障了行政执法的健康发展。据统计，2005年全国质检系统办理行政许可事项690.91万项，行政处罚案件22.03万件，均比总局刚成立时有大幅度的增加。这说明行政执法的力度在不断加大，而且与法制监督的有效开展是分不开的。 三是增强了全员法制意识。法制监督实践是最生动的法制宣传教育，每一次监督活动对相关执法部门及其工作人员来说都是一堂以案说法的法制宣传教育课。同时，法制监督活动在一定程度上强制要求执法人员具备法律知识，增强法制意识，把具体行政行为与依法行政要求相衔接、相适应。近年来，全国质检系统行政执法队伍法制意识增强，法律素质提高，很大程度上得益于持续有效的法制监督工作。 五年来，法制监督工作取得了很大成效，探索和积累了一系列推进依法行政、提高执法水平的宝贵经验。概括起来主要是五条：一是，围绕中心、服务大局，是做好法制监督工作的根本要求。必须始终坚持科学发展观，牢固树立执法为民的思想；二是，坚持制度创新与依法监督相结合，是不断深化法制监督工作的有效途径。必须坚持在依法行政的基础上，用新思路、新举措来开拓法制监督工作新局面；三是，建立健全领导体制和工作机制，是做好法制监督工作的重要保障。必须坚持抓班子，带队伍，强化队伍建设，特别是基层法制监督队伍建设；四是，各部门各司其职、密切配合，是做好法制监督工作的必要条件。必须理顺关系，明确职责，齐抓共管；五是，充分利用社会力量和资源，组织调动一切积极因素，是做好法制监督工作的必然要求。必须主动地、积极地争取各个方面的参与和支持。这些经验，既是我们对质检法制监督工作的规律性认识，也是新时期进一步提高法制监督水平的宝贵财富，我们一定要坚定不移地坚持下去，并在今后的实践中不断丰富、完善和发展。 在充分肯定成绩和经验的同时，我们还应当清醒地看到质检系统法制监督工作仍然存在着一些薄弱环节和问题：一是一些单位的工作人员法律意识淡薄，不能严格执行国家法律、行政法规和规章，违法违纪和行政不作为、乱作为的现象时有发生；二是缺乏有效的监督检查制度，执法监督手段落后，不适应新形势的需要，一些违规违章问题不能得到及时有效处理，违法执法的责任追究难以落实；三是法制监督在不同地区、不同领域的重视程度不一，发展不够平衡，领导不重视、不支持，监督不力、软弱虚置的现象在基层还比较普遍；四是法制监督的定位还不尽明确，监督者地位的独立性、超脱性不够，权力不足，权威性差，监督者与被监督者的权责关系不顺，监督体系的整体合力还没有充分发挥出来；五是监督意识亟待增强，一些地方认识不到位，先进的法制理念要求与传统的习惯思维方法不很协调。这些问题必须在今后的工作中切实加以解决。 二、统一思想，更新观念，切实增强做好质检系统法制监督工作的责任感和紧迫感 当前，我国改革发展正处于关键时期。改革攻坚任务艰巨，对外开放面临新形势，发展面临许多深层次矛盾，也面临日益激烈的国际竞争，这对加强政府自身建设和推进政府管理创新提出了更高要求。今年9月4日，国务院召开了加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议，温家宝总理在会上作了重要讲话。讲话从全局和战略的高度，深刻阐述了加强政府自身建设和推进政府管理创新的重要性和紧迫性。总理指出，我国经济社会发展中存在的深层次矛盾和突出问题没有得到有效解决，主要原因在于体制机制不完善，特别是行政管理体制改革滞后。只有加快推进政府自身建设和管理创新，才能更好地贯彻落实科学发展观，适应发展社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的要求。总理还强调，当前要着重在转变政府职能、防止滥用权力、增强政府执行力和公信力三个方面下功夫，努力建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府，使我们的一切工作和方针政策充分体现最广大人民的根本利益，切实把人民群众的利益实现好、维护好、发展好，切实把他们的积极性引导好、保护好、发挥好。要依法行使权力，防止滥用权力，归根到底就是必须树立正确的权力观，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。 温家宝总理的重要讲话，对我们质检部门加强自身建设、推进管理创新提出了新的更高的要求。质检工作是政府工作的重要组成部分，在推进政府建设和管理创新、完善社会主义市场经济体制和构建社会主义和谐社会中占有重要位置。作为国家重要的综合管理和行政执法部门，质检部门执行7部法律、20多件行政法规、600多件部门规章和地方法规，拥有很大的行政执法权力和行政许可权力，位不可谓不重，权不可谓不大，在政府行使管理职能方面应该说有相当的“权重”，其管理水平和执法水平的高低，直接关系到国家利益和群众利益能否有效实现，直接关系到政府自身建设总体目标能否顺利实现，也直接关系到质检部门的社会形象和质检事业能否健康发展。各级质检部门务必认清形势，增强责任感和紧迫感，把思想和行动统一到温家宝总理讲话精神上来，联系质检工作的实际，从党和国家工作全局出发，从落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和建设社会主义法治国家的战略高度，切实推进依法行政，不断加快质检部门自身建设和管理创新。 当前，正是质检工作大有可为的重大战略机遇期。质检系统面临更加复杂的工作局面，执法把关的任务更加繁重。结合学习贯彻温家宝总理重要讲话精神，我感到，质检部门加强自身建设和推进管理创新，最根本的是要在三个关键点上下工夫：一是必须始终坚持以科学发展观为统领，把出发点和落脚点放在不断提高质检工作促进经济社会又快又好发展的有效性上；二是必须牢牢把握依法行政的原则，把立足点放在不断提高质检部门依法行政的能力和水平上；三是必须紧密结合治理商业贿赂、预防职务犯罪、加强行风建设等各项重点任务，把切入点放在不断提高质检部门自身建设尤其是队伍建设的实效上。这三位一体，目标是科学发展，前提是依法行政，基础是队伍建设。 我在这里要着重强调的是，法制工作特别是法制监督工作，对于质检部门推进依法行政，加快自身建设和管理创新，具有全局性、根本性、标本兼治的重要作用。质检部门要在全面落实科学发展观，努力构建和谐社会中发挥作用，离不开法制工作的支持；要在全面推进依法行政、建设社会主义法治国家中发挥作用，离不开法制工作的支持；要在推进政府管理创新，建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府中发挥作用，离不开法制工作的支持；要在牢固树立社会主义荣辱观、自觉践行“八荣八耻”中发挥作用，同样离不开法制工作的支持。质检法制监督是质检部门法制工作的重要组成部分，在加快推进质检系统自身建设和管理创新的新形势下，加强法制监督工作显得更加必要、更加紧迫。 （一）加强法制监督，是全面推进依法行政的必然要求。 行政权力是政府最主要、最直接的公共资源和管理手段，转变政府职能、推进管理创新，本质上都是如何更加正确、更加规范、更加有效地运用行政权力。党的十六大明确提出要“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。国务院2004年3月颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标。建设法治政府，推进政府自身建设和管理创新，根本途径就是要坚持依法行政。《国务院工作规则》把实行科学民主决策、推进依法行政、加强行政监督作为政府工作的三项基本准则。质检部门是履行综合管理和行政执法职能的执法监督部门，在促进经济社会又快又好地发展中肩负着重要职责。按照党中央、国务院的部署，全面推进依法行政，是我们的神圣使命。各级质检部门及工作人员，特别是领导干部一定要从践行“三个代表”的高度，充分认识依法行政的必要性和紧迫性，真正把依法行政作为质检事业的生命线，不断加强法制监督，推动质检系统全面实现依法行政。 （二）加强法制监督，是贯彻落实科学发展观的重要保障。 以科学发展观统领各项工作，是我们质检工作必须长期坚持的指导方针。质检部门在我国经济社会发展中负有重大职责，国门安全、食品安全、特种设备安全与国计民生息息相关，行政许可、行政确认、行政处罚与广大群众和企业息息相关，狠抓源头、服务外贸、加强技术基础与广大企业和地方经济发展息息相关，这一切都要求我们认真对照温家宝总理的重要讲话，紧密联系质检工作实际，切实查找在依法行政方面不适应、不完善的问题，加快推进自身建设和管理创新，更好地贯彻落实科学发展观。当前，质检系统全面落实科学发展观，推进依法行政，集中体现在以下四个方面：一是旗帜鲜明地推进“以质取胜”战略，坚持从源头抓质量，促进经济更快更好地发展；二是突出做好涉及保障人身安全、财产安全、国门安全等重点工作，确保人民群众生命安全和身体健康，促进社会更加和谐；三是以建设法治质检、服务质检、责任质检、效能质检为目标，在执法把关中加强服务，在热情服务中严格把关，实现把关与服务的有机结合；四是确保权力不被滥用，努力规范行政行为和执法行为，保障公民、法人和其他组织的合法权益。如何有效开展这些中心工作，发挥质检工作促进科学发展的有效性，离不开依法办事，离不开法制监督。实践证明，质检部门不依法行政，工作质量就得不到保障，促进发展的有效性就会落空。法制监督必须紧紧围绕上述中心工作，进一步加大工作力度，促进全面履行职能，在提高质检工作有效性的进程中充分发挥保障作用。 （三）加强法制监督，是切实推进党风廉政建设和行风建设的迫切需要。 失去监督的权力必然导致腐败。行政行为不规范，行风形象必然好不了。规范行政行为、制约权力运行，是质检系统推进政府部门廉政建设和行风建设的工作重点，迫切需要通过加强法制监督，进一步端正执法人员的执法思想和工作作风，引导执法人员树立正确的权力观、地位观、利益观，正确处理执法与服务的关系，在执法中加强服务，在服务中加强执法。质检系统的行政执法工作必须坚持以人为本，立足于服务经济、促进发展，归根到底，是要把执法为民作为一切执法活动的出发点和落脚点，保证各级质检部门和执法人员严格、公正、文明执法，把人民通过法律法规赋予质检部门的权力真正用来为人民谋利益，始终做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，树立“人民质检为人民”的良好形象。法制监督领域的工作人员一定要有这种使命感和紧迫感，勇担重任，采取切实有效的措施，促进执法水平的提高，保障质检系统在经济社会发展中发挥其重要作用。 三、突出重点，整体推进，进一步提高质检系统法制监督工作的有效性 全面贯彻国务院推进依法行政实施纲要，加快推进质检系统自身建设和管理创新，进一步提高依法行政水平，更好地履行质检职能，实现科学发展，法制监督工作任重而道远。当前，我们要在全面加强法制监督的基础上，重点抓好以下四项工作： （一）推行行政执法责任制，健全法制监督的有效机制。 推行行政执法责任制是当前加强法制监督工作的核心。这些年，各级质检部门进行了一些探索，取得了一定成效。但是，各地区、各部门工作进展很不平衡，认识不清、目标不明、措施不力的情况比较普遍，必须引起高度重视，坚决按国务院明确的各项要求扎实推进。 首先，要提高认识。行政执法责任制是规范行政机关行政执法活动的一项重要制度，是将行政执法与行政执法监督有机结合起来的新体制。当前，深刻认识推行行政执法责任制的重要性和紧迫性非常重要。一是要深刻认识执法责任制的政治意义。推行行政执法责任制是贯彻依法治国方略、建设责任政府的重要举措。温家宝总理在国务院电视电话会议的重要讲话中，强调权力就是责任，有权必须尽责，权力与责任必须对等。做到权责一致，必须建立问责制度，有责必问，有错必究。质检部门能否抓好这项工作，关系到党中央、国务院的方针政策是否得到了切实贯彻，关系到质检部门是否真正做到了依法行政、执政为民。二是要深刻认识执法责任制的法律意义。在国务院文件中明确规定执法责任制度，这还是第一次。相对其他制度，推行行政执法责任制的各项要求更加规范化、法制化，具有重要的法律指导意义。三是要深刻认识执法责任制的实践意义。推行行政执法责任制涉及行政执法和法制监督的各个方面，具有从机制上彻底解决阻碍依法行政一系列问题的“突破口”作用。各级质检部门必须统一思想，提高认识，坚定不移地抓好推行行政执法责任制这项工作。 第二，要明确目标。推行行政执法责任制要达到以下目标和要求：一是职权要理清。各级质检部门的职权都要有法律法规的依据，法定的职权应当根据实际分解落实到相关机构、岗位、人员。二是责任要明确。要根据有权必有责的要求，确定不同机构、不同岗位上执法人员的具体责任。要根据违反法定义务的不同情形，依法确定其应当承担责任的种类和内容。三是考评要科学。要建立科学的评议考核指标体系，确立客观公正的评议考核方法。四是奖惩要到位。评议考核后，对行政执法优秀的应当给予相应的奖励；对违法或者不当的行政执法行为，应当依法依纪追究政纪责任的，由任免机关、监察机关依法给予行政处分；涉嫌犯罪的，应当移送司法机关处理。五是制度要健全。要抓紧建立健全岗位责任、执法程序、机构管理、人员管理、评议考核、案卷评查、过错责任追究等七项制度，保证行政执法责任制的顺利推行。六是教育要先行。推行行政执法责任制，必须坚持教育先行，重在预防的方针，不能仅仅局限于惩罚，而应重在教育、重在预防、重在纠错，要切实建立起教育、预防、纠错的警示机制，全面发挥行政执法责任制规范行政行为、提高执法水平和保护执法人员的应有作用。 第三，要落实措施。针对当前推行行政执法责任制工作措施不到位、进展不平衡的问题，各级质检部门要加强组织领导。一是落实责任。各单位主要负责人是推行行政执法责任制的第一责任人，法制工作部门要会同人事、监察等部门精心组织，广泛动员，落实各项措施，严格工作要求。二是落实进度。各级质检部门要按照总局和当地政府规定的进度，完成各项工作任务。三是落实办法。总局法规司要及时了解各地进展情况，督促检查实施，推广先进经验。当前，各地成功探索了许多可借鉴的经验，要积极组织推广。如北京出入境检验检疫局以“三位一体”综合行政管理体系为平台、以信息化建设为支撑的行政执法责任制工作新机制的经验，就很值得检验检疫部门借鉴推广。质量技术监督部门可以采取多种形式结合实际推行，但必须符合推行行政执法责任制的总体要求。四是落实督查。要强化监督检查，上级质检部门要定期对下级质检部门进行监督检查，总局将在适当的时候组织监督检查，对工作先进的要予以表彰，对工作不力、问题严重的要通报批评。 （二）深化行政审批制度改革，发挥法制监督的制约功能。 行政许可是我们质检系统主要行政权力之一。规范实施行政许可，对质检系统全面推进依法行政，从源头上治理腐败，都有重大意义。在深化行政审批制度改革进程中，法制监督机构必须切实履行职责，加强对行政许可的制约和监督，确保质检行政许可工作受理有据、行使有规、监督有效。 第一，要抓好许可项目和实施主体的监督。各级质检部门要严格按照法定项目实施行政许可，凡新发布的规章或规范性文件不得乱设许可项目；对超越法定权限变相设置的许可事项，法制监督机构要坚决予以制止；对即使合法有据、已经设定的行政许可项目，不尽合理的，也要分清情况，按照“取消、合并、下放、转移”等几种方式进行精简；结合对行政许可项目进一步清理，要对不符合行政许可法要求，尚未修改或废止的部门规章或文件，严格按规定予以清理。同时，要严格规范各类审批主体，对越权审批或违反规定审批的，要坚决予以查处。凡由总局发证、地方局承办的项目要尽快办理委托手续或下放审批权限，着力解决好基层行政许可实施主体不合法的问题。 第二，要抓好行政许可政务公开的监督。严格执行行政许可“八公开”，对依法应当公开而未公开的，法制监督机构要及时予以纠正。要严格规范公示内容，凡涉及许可申请条件、工作流程等修改事项必须经过法制监督部门审核。要加强许可事项的事后公开监督，批准同意发证的单位、产品名称要向社会公开，便于管理相对人的查询。同时，要抓好行政许可便民服务措施的监督。行政许可网上受理、网上办理虽不是法律具体规定的责任和义务，但这种做法符合行政许可法关于高效、便民、公开的原则，应当积极推行。要加强对网上审批的过程控制，对不按规定网上审批、审批不规范、越权审批、超期审批等行为，要予以纠正。要进一步优化办事制度和办事流程设计，减少不必要的环节。 第三，要抓好对质检技术机构的监督。检验、检疫、检测和专家评审是行政许可的重要环节。目前，质检技术机构有的通过法律法规授权，有的通过质检部门委托承担行政事务，其中还存在一些管理不规范、监督不到位等问题。因此，各级法制监督工作部门要加大对有关技术机构和审核办事机构的监督制约，要加强资格审核和监督检查，严格责任追究。对出具虚假数据和报告等违法违规行为，要追究当事人和单位负责人的责任。同时，要尽快研究制订技术机构内部加强监督管理的制度，做到用制度管权、按制度办事、靠制度管人。 第四，要抓好对行政许可后续监管的监督。要强化“谁审批，谁负责”的责任制和“一把手”负责制。一方面，谁批准发证，谁就要对发证的质量负责。另一方面，谁发证，谁就要对发证单位持续保持发证条件负有监管责任。要把实施行政许可的后续监管情况、外部监督情况，作为监督考核的重要指标，纳入年终考核、行风评议和绩效考评中。 （三）全面规范行政执法行为，拓宽法制监督的工作领域。 各级质检部门要把强化全过程监督作为着力点，全面履行法制监督职能，把法制监督渗透到行政执法活动的各个方面、各个环节，做到质检部门和执法人员的权力行使到哪里，监督的触角就延伸到哪里。 一是加强行政执法的事前监督。实践中，许多违法、违规行为的产生往往是由于依据不合理、决策不恰当造成的。因此，法制监督应当加强事前防范，体现预防为主。一方面，要切实加强对抽象行政行为的事前监督。鉴于规范性文件影响面更大，持续时间更长，法制机构必须在出台前就严格把关。要积极探索建立规范性文件前置审查制度，认真做好备案审查工作，防止不合法、不适当的规定出台。另一方面，要加强对具体行政行为的事前监督。要建立健全立案审批制度和举报评审制度，着重管辖权审查和违法主体的确认，实行监督前移，尽可能从源头上来保证尽责不越权、执法不违法。 二是加强行政执法的过程监督。要进一步研究改革行政案件办理等程序制度。要在全系统普遍推行行政处罚“调查、审理、执行分离”制度，行政许可“受理、评审、决定分离”制度，各地质检部门要尽快实施案件调查与案件审理相分离。要做到以制度分散权力，以程序制约权力。要坚持案件集体审议制度，在案件审理过程中充分体现民主集中制，保证决策民主化、科学化。要规范行政处罚自由裁量权的运用，加强研究探索，建章立制，明确处罚幅度的适用原则，强调行政行为的教育和纠正作用，促进行政处罚自由裁量权的合理运用。要积极创新监督方式方法，充分利用信息化手段规范执法程序，监督执法过程，提高行政效能和执法水平。 三是加强行政执法的事后监督。要加强行政复议工作，把行政复议作为质检部门自我监督、自我纠错的重要手段。要进一步完善复议机构设置，提高复议人员素质，拓展复议受理途径，规范复议决定程序，强化行政复议在全系统行政执法工作中的监督作用。要妥善处理信访举报，各级质检部门要在制度上加强信访举报管理，合法而又适当地扩大信访举报范围，疏通信访举报渠道，明确法制监督机构的处置权限，认真接受群众监督。 （四）建立齐抓共管工作格局，创造法制监督的良好环境。 质检部门推进依法行政，不是哪一项具体业务工作，而是涉及质检职能方方面面的全局性工作；不单是法制部门的事，而且是所有部门职责内的事；不仅是主管法制工作的领导干部的责任，也是所有领导干部特别是主要领导干部的首要责任。目前，法制监督工作在全系统内还不平衡，根子就在于重视程度和组织领导力度不平衡。法制工作抓得好不好，关键看是作为全局性工作抓，还是作为部门工作抓；是作为中心大事抓，还是作为辅助工作抓。法制监督工作是一个系统工程，监督范围广、涉及内容多。法制监督机构不可能以一己之力包揽办理行政执法各项具体内容，需要各职能部门相互协调、密切配合，充分调动各方面的积极性，形成齐抓共管的工作格局。 一是加强组织领导。领导重视是搞好法制监督工作的关键，各级质检部门要把加强法制监督工作作为业务工作和行政管理的重要内容，列入重要议事日程，认真研究，精心安排，积极实施。各级质检部门要大力强化法制机构建设，高度重视法制监督工作，在组织上予以保证。已设立稽查处的直属局，要着力健全和完善监督体系，发挥作用；对一些专项、重点的法制监督工作，要成立专门领导小组具体组织实施；涉及全局性的案件审理等法制监督工作，要组建专门委员会，集体讨论决定。 二是落实保障措施。法制监督机构及其人员承担着行政执法监督的重要职责，面临的都是敏感、复杂以及对立性很强的任务。鉴于法制监督工作的特殊性、重要性和艰巨性，应当对法制监督机构及人员给予满腔热忱的支持，保证法制监督工作公正、独立、有效地开展。第一，法制监督机构及人员的考核评议，应当与其他业务、综合机构人员有所区别，上级法制监督机构可以参与并提出意见，确保法制监督机构放手工作。第二，要配备与实际需要相适应的专职人员和工作装备，提供必要的工作经费，确保基层法制工作得以顺利开展。有条件的地方可以配备“执法监督专用车”。第三，要实行法制监督人员管理制度。法制监督人员实行持证上岗，组织专门培训、考试、发证，赋予调查权、审核权、否决权。同时，要按照权责一致要求承担相应责任。 三是加强协调配合。要理顺各种监督的相互关系，加强协调配合，不断提高行政监督的整体效能。法制监督要与人事、监察、审计等专项监督紧密结合，各部门各司其职，密切配合，全方位强化法制监督力度。各执法业务部门要加强自我监督，建章立制，同时要积极接受和配合法制监督机构开展监督工作，认真落实监督整改要求。另外，要强化上级机关对下级机关的层级监督，建立健全经常性的监督制度，保证监督有力，及时发现和纠正违法或者不当的行政行为。 四、研究新情况，适应新要求，全面提高质检系统依法行政能力和水平 完成好党和国家赋予质检部门的职能和任务，关键是要有一支过硬的队伍。质检队伍的纯洁性和先进性，质检系统的凝聚力和战斗力，始终是维系质检事业兴衰成败的根本大事。实践证明，全国20多万人的质检队伍总体上是好的，是一支特别能吃苦、特别能奉献、特别能战斗、值得信赖的队伍。这是我们勇于面对一切挑战、克服一切困难的根本保障。但我们更要清醒地看到，质检工作关系国计民生，涉及面特别广，责任特别大，具有政治性、涉外性、敏感性、专业性强的特点，质检系统无时无处不面临腐蚀与反腐蚀、贿赂与反贿赂的严峻考验。特别是随着依法治国方略的全面落实，随着建设法治质检、责任质检、服务质检和效能质检的全面推进，质检队伍不符合、不适应的问题日渐突出。应该说，质检系统队伍建设的严峻性和紧迫性，比以往任何时候都更加突出地摆在我们面前。从本质上讲，法制监督工作也是管队伍的。我们必须运用好法制的武器、监督的手段，严格规范行政执法行为，筑起有效规范、监督、制约权力运行的坚固防线。 （一）加快学习掌握新立案标准，加大预防职务犯罪力度。 预防职务犯罪工作事关质检系统每一位执法人员的切身利益，对于加强质检系统执法队伍建设、提升依法行政工作水平和从源头上预防和治理腐败具有重要意义。今年7月26日，最高人民检察院公布了《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（以下简称新立案标准），这个规定补充、修改和完善了检察机关管辖的42个渎职侵权罪名、221项立案的具体标准，其中与质检系统工作直接相关的有7个42项，与质检系统关系密切并具普遍约束力的有9个54项。这个规定，对质检系统工作人员依法履行职责提出了新的更高的要求。各级质检部门要高度重视，采取切实有效的措施，严格各项纪律要求，加大预防职务犯罪工作的力度。 一要迅速组织学习宣传。各级质检部门要将新立案标准作为普法宣传的重点，组织开展多渠道、多层次、多形式的宣传活动，有条件的地方要逐级开展培训。要按照总局下发的《关于组织学习<最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定>的通知》和《渎职侵权犯罪新立案标准学习宣传提纲》的要求，逐条逐句开展学习对照，进一步提高广大行政执法工作人员的职业风险意识，增强预防职务犯罪的敏感性和自觉性。 二要严格落实执法责任。根据质检系统的特点和检察机关立案查处的重点，今后质检系统预防渎职侵权犯罪的重点是徇私舞弊不移交刑事案件案、传染病防治失职案、商检徇私舞弊及失职案、动植物检疫徇私舞弊及失职案、放纵制售伪劣商品犯罪行为案等5个方面。要围绕上述重点领域和重点部位，落实执法责任，严格责任追究。 三要切实提高执法把关能力。各级质检部门要切实建立起教育、培训、预防的警示机制，加强行政执法的过程监督。要针对不同岗位、不同人员的具体要求，查找工作中可能出现问题的环节，及时采取措施，堵塞漏洞，做到早发现，早解决。各级质检部门要以学习宣传贯彻新立案标准为契机，加快研究和建立健全预防渎职侵权犯罪的长效机制。 （二）在落实上下功夫，扎实推进治理商业贿赂工作。 治理商业贿赂专项工作，是党中央、国务院作出的重大决策，是今年反腐倡廉的重点。温家宝总理在国务院加强政府自身建设推进管理创新电视电话会议上，再次从规范行政行为、加强政府自身建设的高度，要求扎实开展治理商业贿赂专项工作。他强调，各地区各部门要对自查情况进行一次检查，坚决纠正不正当交易行为；要抓住商业贿赂案件比较集中的重点领域以及一些垄断行业，集中力量加大查处力度；要严肃查处涉及国家公务员的商业贿赂案件。 总局党组高度重视治理商业贿赂工作。今年以来，总局多次召开会议、下发文件进行部署，取得了积极进展。从中也暴露出一些不容忽视的问题，一批相关责任人受到党纪政纪处分，有的甚至还移送司法机关，教训非常深刻。中央治理商业贿赂领导小组已把质检领域列为自查自纠的重点范围，我们一定要认清自己身上的责任。从质检系统情况看，行政审批、行政执法、质量认证、检验检疫等行政权力比较集中的领域，是商业贿赂行为的易发区域，也是治理商业贿赂工作的重点领域。治理商业贿赂工作人人有责，需要全系统齐抓共管。总局党组明确要求，各级行政机关都要按照“谁主管，谁负责”原则，搞好“五查一监管”。法制监督工作涵盖行政执法全过程，对于规范行政执法行为、防止滥用权力发挥着重要作用；深化行政审批制度改革、建立行政执法责任制，对于从源头上治理商业贿赂尤其是治本之举。对法制监督工作而言，一是要把治理商业贿赂工作作为法制监督工作的一项突出任务，切实担负起政治责任和工作责任；二是要按照职责分工做好自查自纠工作，重点查纠监督不到位、制度不健全、执行不得力等薄弱环节；三是要充分行使监督职能，严格规范行政执法行为，会同有关部门坚决查处有法不依、执法犯法和不作为、乱作为、执法扰民的问题。 （三）适应新要求，建设高素质的法制监督队伍。 相比其它监督形式而言，法制监督与质检业务工作联系更加紧密，这既是法制监督工作的责任所在，也是法制监督部门的优势所在。广大法制监督工作者，一定要进一步增强做好法制监督工作的使命感、责任感和紧迫感，不断加强自身的思想建设、作风建设和业务建设。要以胡锦涛总书记“七.一”重要讲话和在学习《江泽民文选》报告会上重要讲话为动力，把学习实践“三个代表”重要思想推向深入，武装头脑，指导实践，推动工作，努力提高法制监督队伍的自身素质。当前，法制监督工作要求高、任务重、难度大，广大法制监督工作者不能有丝毫懈怠。我们要勇担重任，迎难而上，认真履行好监督职责，必须强化四个意识： 一是强化责任意识。每一位法制工作人员履行监督职责时，都应当做到铁面无私、科学公正。这是法制监督的首要责任和义务。要坚持原则，凡是违反法律规定的行为，都要坚决予以抵制，不能因为人情、关系、面子等因素放任违法行为。同时，要坚持以事实为依据、以法律为准绳，严格按照法律规定审查各类行政行为，保证每一项行政行为真正做到主体合法、程序适当、事实清楚、证据确凿、适用法律正确。在此前提下要高度重视合理行政的问题。要严格制止不顾经济发展、企业发展的客观实际，教条的引用条文实施畸轻畸重的处罚，损害质检行政执法形象。 二是强化服务意识。法制监督，一方面，要严格把关，从决策和执行等各个环节加强对权力的监督；另一方面，要立足实际，为执法的顺利实施创造条件，提供服务。各级质检部门要做到执法、监督相协调、相配套；执法、监督“两手抓、两手都要硬”。追究行政执法过错不是监督的最终目的。各级法制监督工作部门要进一步端正法制监督的宗旨，善于在完善执法体制，提高人员素质，提高执法水平上多下功夫，充分发挥法制监督在促进行政执法健康发展，保障社会和谐方面的作用。 三是强化创新意识。各级法制监督工作部门，要解放思想，开拓创新，与时俱进，始终保持鲜明的时代精神和旺盛的工作活力。监督的方法要创新，要积极推行北京检验检疫局行政执法责任制 “三位一体” 的考核体系，推行江苏省质量技术监督局全面质量管理PDCA循环的先进手段；监督的体制要创新，要在不断完善法制监督体制上下工夫，强化对重要部门、重大事项和重要岗位的监督；监督的机制要创新，要把内部监督、外部监督、层级监督和专门监督有机地结合起来，形成合力，提高效率。 四是强化效能意识。要把“依法治国、执政为民、公平正义、党的领导”的社会主义法治理念融入各项具体的法制监督实践中。要强调高效便民，在我们现有条件的基础上，尽一切可能为行政相对人办事提供方便；要强调诚实信用，增强政策的稳定性和公信力；要注意程序优先，努力用程序制约权力，用程序实现权利，用程序公正来保证结果公正。总之，要善于吸纳一切当代先进的法制理念和法制文化成果，不断丰富法制监督工作的内涵与外延，努力开创法制监督工作的新局面。 同志们，今年是“十一五”的开局之年，各条战线都在抢抓机遇，团结奋进。质检法制监督工作事关全局，责任重大。我们一定要更加紧密地团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想的伟大旗帜，全面贯彻落实科学发展观，忠实履行执法为民、促进发展的光荣职责，把质检法制监督工作提高到一个新水平，努力开创质检工作新局面，为促进我国经济社会又快有好发展做出新的更大贡献。