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政策解读
索 引 号: 000019449/2012-13546-0239334 主题分类: 政策法规
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对《广东省电梯安全监管改革方案》的解读

打破传统监管模式 建立科学发展体制

——对《广东省电梯安全监管改革方案》的解读

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图为广东省质监局局长任小铁(中)一行在特种设备使用单位进行现场检查。

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广东省特种设备检测院成功运用自主研发技术解决电梯检测难题。

    □ 本报记者 沈 洪

    广东省是全国电梯保有量最大的省,截至去年年底,全省在用电梯达35.93万台,并以年均20%左右的幅度增长,电梯总量占全国1/6,排在全国首位。全省电梯制造单位79家、安装改造维修单位622家(维保企业总数居全国之首,约占全国1/5)。

    据统计,2007年至2011年年底,广东省万台电梯死亡人数远远低于全国、欧美国家平均水平。去年,全省质监系统大力加强特种设备系统性风险分析,认真开展隐患排查,扎实开展各种专项整治活动,有效应对设备总量超过全国1/7的巨大监管压力,创造了万台设备事故率和亡人率的历史最好水平。

    然而,广东省质监局清醒认识到,一旦电梯事故造成人员伤亡,对当事人以及家庭来说,都是灾难性的事故,对社会来说,其影响也是广泛的。

    广东省质监局根据日常电梯安全监管情况总结出5个方面的突出问题。

    一是安全责任链条不够明晰。电梯运营中的所有权、使用权、物业管理权、技术管理权(维修、维保、检验权)和具体使用者往往是多个主体,相互推卸责任。

    二是维保环节恶性竞争。由于权责不清和利益驱动,导致“质次价低”的维保公司充斥市场。

    三是检验环节职责混淆。定期检验替代监督检验,行政监管部门既当“裁判员”又当“运动员”,不利于电梯安全主体责任的落实。

    四是社会救助和制约机制缺失。目前,仍未在电梯领域建立起事故责任险制度,难以形成保险特有的风险防范监督和社会救助的杠杆作用。

    五是维修改造资金难以落实。电梯是长期、频繁使用的公用设备,而当前在电梯维修更新资金如何提取使用上,缺乏制度和程序上的设计,资金难以保障。

    为此,广东省质监局针对这5个问题,制定、实施《广东省电梯安全监管改革方案》,系统性地提出了“明确一个责任,实施两项改革,建立两个制度”的改革措施,旨在改变电梯安全监管模式还带有较强的计划经济色彩,一些监管理念和做法已经不符合市场经济发展的需要和政府职能转变的要求。

    随着我国经济持续发展和城市化进程的加速,电梯保有量不断增长,电梯运行安全问题,已经成为社会广泛关注的热点。

    去年以来,广东省质监局为贯彻落实广东省委、省政府关于深化行政体制改革的决策部署,创新社会管理方式,将电梯安全监管体制改革作为转变政府职能的突破口,在广泛调研和征求社会各界意见的基础上,该局制定的《广东省电梯安全监管改革方案》(以下简称《方案》),经国家质检总局和广东省政府批复同意先行先试,已于5月11日在广州和东莞两市开展试点工作。

    《方案》的目的是:着力解决制约电梯安全监管的深层次矛盾和问题,进一步理顺电梯制造、安装、使用、管理等各环节权责关系,以电梯维保和检验工作为改革的重点和突破口,建立电梯事故责任险制度,完善电梯维修资金制度,构建起权责清晰、职责明确的电梯安全运行责任链条,形成以电梯安全主体责任落实为核心,电梯使用、管理单位人员安全意识增强,社会救助及时,各方监督有力的运行机制。

    《方案》的最大亮点是,对现有的管理体制和机制的调整和突破,不仅打破了以往以行政监管为主的监管模式,通过广泛引入政府和社会相关组织和机构、行业协会、保险公司甚至包括广大人民群众等社会监管因素,营造多方齐抓共管的电梯安全监管格局,从而逐步建立健全推动特种设备科学发展的体制机制。这对推动政府职能转变,充分发挥社会组织的社会管理作用将起到开创性的作用。

    明确一个责任:确定“使用权者”的首负责任,解决电梯运营中因存在多个主体导致安全责任链条不清的问题,使企业的主体责任得到落实

    近年来,全国各地电梯安全事故时有发生,由于相关法律法规不尽完善,电梯事故发生后,一旦造成人员伤害和经济损失,赔偿责任成了“皮球”,却找不到承担赔偿责任的第一责任人。

    由于电梯运营中的所有权、使用权、物业管理权、技术管理权(维修、维保、检验权)和具体使用者往往是多个主体,各主体似乎都具有相关责任,但又都认为自己可能不用承担责任,甚至相互推卸责任。

    《方案》通过确定电梯安全权责关系,明确了“使用权者”的首负责任,将“使用权者”作为第一责任人,对事故受害方承担第一赔付责任,此举将解决因电梯运营中的多个主体责任不清、维保环节混乱等困扰电梯安全监管多年的难题。

    一是确定了“使用权者”和明确了“首负责任”,电梯的“使用权者”就必须履行规定的各项使用权责任和义务,并在办理特种设备使用登记证时予以明确。当发生电梯事故或故障造成损失时,“使用权者”对事故受害方承担第一赔付责任。只有当受害者自愿直接追究其他相关责任者时,第一责任者才免于承担首负责任。电梯的“使用权者”有权聘请有资质的维保和检验单位依法开展电梯维保和检验工作;有权收集可能影响电梯安全运行的制造、安装、维修、检验和使用的相关资料,并要求相关单位和个人予以确认;有权对造成电梯事故的制造企业、安装企业、维保企业、检验单位和使用者追索相关损失。

    二是电梯所有权和使用权既可以相统一也可以相分离。当电梯所有权和使用权相统一时,“所有权者”享有和履行“使用权者”的权利和义务;当电梯所有权和使用权相分离时,必须由“所有权者”通过授权或委托的方式指定“使用权者”,并通过格式化合同明确“使用权者”的权利和义务。电梯安装后,开发商或建设单位尚未将电梯交付电梯产权所有者的,该开发商或建设单位或其聘请的物业管理公司为电梯“使用权者”,必须承担《特种设备安全监察条例》和格式化合同明确规定的“使用权者”的各项责任和义务。

    三是将电梯维护保养工作纳入制造企业售后服务范畴予以明确。电梯制造企业应当在产品随机资料中明确电梯维保的注意事项,从而指导“使用权者”选择的维保企业对电梯进行正确的维保。电梯制造企业应当在产品出厂说明书中明确电梯或重要部件的正常使用年限,当电梯运行接近正常使用年限时,“使用权者”有权向原制造企业咨询,制造企业应当就电梯更新、改造、移装、报废提出建议并向行政监管部门报告。电梯“使用权者”不采纳制造企业的意见和建议时,免除制造企业的对应安全责任。

    四是特种设备安全监管部门负责规定统一格式的电梯检验合格标志,列明电梯的设备注册代码、使用单位、制造单位、维保单位、检验单位、下次检验日期、应急救援电话,由检验机构填写后交“使用权者”,并由“使用权者”责任人签名确认后在电梯内张贴和按时更换。

    通过实施首负责任制度,从而建立起清晰的事故责任链条,使上一环节对下一环节负责,下一环节对上一环节把关,层层落实企业主体责任。

    改革两种模式:改革电梯维保运作模式,消除当前“使用权者”倾向于选用“质次价低”的维保单位现象,构建以制造企业为主体的职责体系;改革电梯检验体制,将政府监督检验与法定定期检验相分离,厘清行政监管部门监督检验职责与社会法定检验职责

    电梯作为一种机械装置,很大程度上要靠日常到位的维护保养才能做到安全运行。然而,由于利益驱动,现行的电梯维保运作模式不能确保电梯日常维护保养工作到位,电梯使用者倾向于选用“质次价低”的维保单位,逐步形成“劣胜优汰”的恶性市场竞争,导致大量“价低质次”的维保公司充斥市场。

    据了解,广东省电梯维保行业地区之间发展不平衡,主要集中在珠三角地区。仅广州、深圳、佛山、东莞4个城市的维保企业总和就达到500家,已经超过广东省电梯维保企业总和的80%。而分布在东西两翼的维保企业较少,只占到10%左右。这4个城市在用电梯数量也最多,其总和已经超过全省在用电梯总和73%,这也和地区经济发展水平相吻合。

    目前,广东省电梯维保企业共有4种类型:一是电梯制造企业下属的维保公司;二是分别具有安装和维修资质的公司;三是具有单独维修资质的公司;四是物业公司下属的电梯维修公司。此外,外省注册且在广东省设立分支机构或分公司的企业也不在少数。这些企业流动性较大,且复杂多变。由此,广东省电梯维保市场形成了省内、省外维保企业并存的格局。

    近几年,虽然广东省未发生恶性电梯事故,且各类电梯事故总体呈现下降趋势,很大程度上是由于广东省各级政府严格监管、严格抽查,专项治理遏制的结果,但是就维保企业和维保市场而言,深层次的问题还没有得到根本解决。

    广东省质监局通过对电梯维保企业的监督抽查、投诉案件的调查以及对电梯事故调查处理发现,一些电梯维保企业特别是一些小型企业和省外办事机构,管理制度不健全、不落实,安全意识淡漠,违法违规行为时有发生,电梯维保质量存在隐忧。

    一是挂靠现象比较严重。一些有资格证书的维修人员通过挂靠方式,游走在几家企业之间,挂靠企业与被挂靠企业之间形成了“松散型”伙伴关系,复杂多变,比较隐蔽,且屡罚屡犯、屡禁不止,给政府监管带来一定难度。如不彻底解决这个问题,必将殃及维保行业健康发展,最终危及广大乘客的人身安全。

    二是“低价维保”,偷工减料,以次充好。调查显示,有68%的维保企业认为目前广东省电梯维保市场最大的问题是:低价恶性竞争;有80%的维保企业对低价恶性竞争有所担心,认为低价恶性竞争导致企业利润摊薄,为弥补利润损失,维保企业会产生偷工减料行为,降低电梯维保质量。一些低价维保企业甚至通过减少保养项目来弥补成本压力,致使维保质量下降,直接威胁了广大公众的乘梯安全。据业界反映,电梯维保市场的恶性竞争,严重制约电梯维保市场的健康发展,成为众多维保企业发展壮大的一个“瓶颈”。

    从对以往的事故分析来看,维保工作不到位是导致电梯故障甚至事故发生的重要原因。如:2009年2月9日,某宾馆旅客孙某乘坐电梯时,电梯却在开门的状态下突然上升,致使孙某脚踩空,而坠落到电梯井道底坑死亡。经事故调查组调查认定:电梯维修单位也是一家挂靠公司,维修工在电梯正在使用时违章检修,致使停在十楼的电梯轿厢在没有关门的状况下突然上升,造成事故发生。

    目前,电梯维保只有很少的比例是由原制造厂家负责的,本来最有能力对电梯维护保养的是电梯制造企业,现实中,反而电梯制造企业在维保市场中仅占22%,大多数维保是由社会上的维保公司在承担。由于责任链条不清晰,主体责任落实不到位,现在电梯维保市场实际上处于一种“劣胜优汰”的恶性竞争环境中。由于现实中的安全主体责任不明确和利益驱动,“使用权者”倾向于选用“质次价低”的维保单位,而最有能力承担维保职责的制造企业却无法成为维保市场的主体力量。

    为了扭转这一局面,《方案》提出将电梯维保工作纳入电梯制造单位售后服务范畴,作为制造单位应尽的义务和责任。

    一是鼓励和提倡电梯制造单位直接从事或者通过授权和委托其他维保公司对其产品进行维保,并由电梯制造企业领取维保资质证书,逐步建立起电梯制造企业从设计、制造、安装、改造、维修和维护保养全过程的终身服务负责制,构建以制造单位为主的维保体系。

    二是电梯制造单位自己设立或其授权和委托的维保企业维保本企业制造的电梯,在向电梯所在地行政监管部门备案后,无需获得行政许可,无需领取维修资质证书(维保非其制造电梯、进口的电梯除外),维保质量由电梯制造企业负第一责任。

    三是“使用权者”选择未经制造企业授权的维保公司从事电梯维保时,电梯维保质量由签约维保公司负责,制造单位对因维保不当造成的电梯损害、安全隐患和事故不承担相应责任。

    四是电梯制造单位对在设计、制造、安装过程中存在质量瑕疵和安全隐患的电梯,应当采取积极措施主动召回和改正,及时消除安全隐患。政府监管部门发现电梯存在质量瑕疵和安全隐患的电梯,应当责令电梯制造单位强制召回改正并对其依法实施查处。

    目前,由于电梯定期检验主要是由政府设立的检验机构来开展,电梯使用单位没有选择的自主权,在现实中形成了用定期检验代替监督检验的现状,造成政府监督检验职责与社会法定检验职责相混淆,也造成了社会检验责任向行政监管部门转移;社会矛盾焦点向政府部门转移的倾向。

    一方面,由于特种设备安全监察力量与特种设备数量的快速增长不相适应,人均特种设备监察量快速增长,全省特种设备安全监察人员数量明显严重不足。另一方面,特种设备安全监察力量与肩负的安全监察责任不相适应,死亡人数控制指标逐年减少,而全省特种设备数量逐年增长,监管责任越来越重,监管的压力越来越大。

    为此,《方案》中对行政监管部门监督检验职责与社会法定检验职责予以了分离和界定,并作为本次改革的重点环节。将允许社会第三方技术机构获得电梯定期检验资质,经政府认可后开展电梯定期检验工作。所谓第三方技术机构,指的是独立于政府和企业之外的第三方,这个第三方应该是带有社会公益性质,不以盈利为目的的社会公益机构。定期检验性质定性为社会技术服务,按技术服务要求协商收费。

    电梯“使用权者”有义务依法按时约请有资质的检验机构对电梯进行定期检验,“使用权者”使用超期未检电梯和检验不合格电梯应承担相应的法律责任。行政监管部门发现使用超期未检或检验不合格电梯,应当责令“使用权者”立即停止使用,并依法处理。

    行政监管部门对在用电梯实施以抽查为主要方式的监督检验,每年依据各地经济发展现状、电梯使用和故障状况以及财政支持力度,抽查一定比例的电梯,所需费用纳入政府财政预算,不向“使用权者”收取任何费用。监督检验的目的是通过抽查,发现涉及电梯安全的从业单位和人员不依法依规开展业务的行为并进行查处,对存在严重问题的企业责令其退出市场,以确保一个公平竞争的市场环境。

    通过对电梯检验模式的改革,旨在厘清行政监管部门监督检验职责与社会法定检验职责,逐步形成电梯定期检验社会化的格局。

    建立两个制度:构建电梯安全责任险制度,形成以保险公司为主体的电梯事故社会救助系统和制约机制;构建电梯维修改造资金落实的制度,解决电梯维修资金短缺甚至没有出处的矛盾

    目前,我国在电梯领域未建立起事故责任险制度,保险特有的风险防范监督和社会救助的杠杆作用未形成。也就是说,电梯运行一旦发生事故,由谁来赔付消费者成为难题,一方面要等到事故分清以后,由责任承担者来赔付,而这个时间比较长,更多的是政府出面,甚至要垫付一部分。从国际运行经验来看,电梯作为公共使用的安全工具,保险介入是非常好的一种模式,可以利用社会救助系统第一时间就对受害者进行赔付。

    电梯发生事故,将会给人民群众生命财产安全造成损失,处置措施和效果将直接关系到人民群众的切身利益和社会稳定,处置不当容易造成不良的社会影响。在电梯事故善后处理中,为确保人民群众的利益得到保障,事故受害人能够迅速及时得到救助,社会救助和保险制约必不可少,建立电梯事故责任险制度十分必要。

    为此,《方案》将电梯的运行引入保险机制,建立以“使用权者”为参保主体,特种设备生产企业、检验机构和维保单位参与,社会广泛认同和接受的电梯事故责任保险制度;建立以保险公司为主体的电梯事故社会救助系统,提高救助赔付能力。

    一是积极推动技术机构和专业人员参与保险公司的理赔工作和对承保人的安全风险评估,通过安全风险的量化分析和保费费率的调整,促进电梯“使用权者”加强内部管理,积极防范安全风险。

    二是虽然《方案》没有要求所有电梯实行强制保险,主要是通过实施扶持措施来鼓励和支持。如果电梯使用年限超过正常使用年限且没有采取更换主要安全部件等改进措施,没有保险公司愿意承担保险的将不允许继续使用。此举通过保险公司对“使用权者”或是电梯的日常维护者起到监督作用,可以根据电梯的日常管理维护和管理水平来调整保费的费率,制约管理者,提高管理水平。当一些电梯因为管理不到位风险太高时,保险公司将不承保从而迫使其不能继续使用。

    电梯作为长期、频繁使用的公用运载工具,必要的维修改造尤为重要。当前,在电梯维修更新资金如何提取使用上,却缺乏制度和程序上的设计,资金难以保障。要解决这些问题,必须对电梯安全监管体制进行改革。

    《方案》根据《住宅专项维修资金管理办法》(建设部、财政部令第165号)第二十一条和二十七条,电梯属于共用设备,其维修、更新和改造费用应从住宅专项维修资金中列支,将电梯维护纳入住房维修范畴,提出了完善电梯维修资金制度。住房城乡建设部门应会同财政、质监部门对电梯维修、更新、改造费用的使用比例、使用程序作出专门的规定。

    《方案》要求,为确保电梯保持良好的运行状态,必须适时对电梯进行维修甚至改造、更新。电梯的维修和维护保养是住房维护保养的重要组成部分,住房维修基金中应单设电梯维修基金,资金的比例、使用程序和续提等应做出明确合理规定,切实解决目前电梯维修资金短缺甚至没有出处的矛盾。电梯维修基金不足以支付电梯维修、改造、更新时,由“使用权者”向电梯所有权者提出,由电梯所有权者协调解决。

    此次改革是政府职能转变的一次尝试,在全面推进电梯行政安全监管、社会管理等运行机制方面有四个突破

    一是改革操作模式上有突破。改变了以往头痛医头、脚痛医脚的思维定势,在顶层设计上为电梯监管体制改革打下了系统性基础。

    二是明晰主体责任上有突破。通过引入“使用权者”的概念,明确了“使用权者”的首负责任,以“使用权者”为源头形成电梯使用全过程的责任链条。

    三是重点监管环节上有突破。突破了现有电梯维保和检验的法规规定,确立了以电梯制造单位为主的电梯维保体系,规范了电梯维保市场秩序;在检验机制中引入社会第三方检验机构,建立了定期检验的社会竞争机制。

    四是救助和制约机制上有突破。充分发挥社会监管力量的作用,引入保险的社会救助和推动企业主动落实主体责任的制约机制,监管有效性将大大增强。

    四大突破,将进一步理顺电梯制造、安装、使用、管理等各环节权责关系,这对推动政府职能转变,充分发挥社会组织的社会管理作用将起到开创性的作用。

    广东电梯安全监管体制改革,坚决转变以强化行政手段为主要方式的传统监管理念,积极引入社会监管因素,扩大社会监管范围,努力营造自我约束、优胜劣汰的市场竞争环境。改革措施的制定和实施,既立足于遵循现有的法律、法规体系,又在地方立法方面有所突破与改进;既立足于解决电梯监管存在的现实问题,又与国家未来的改革与发展方向相衔接;既立足于国情省情,又参考了吸收国际先进管理经验。

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